廖峥嵘:WTO改革第一刀应切向单边主义

  来自加拿大、日本、巴西、澳大利亚等12个国家以及欧盟的贸易官员25日在加拿大渥太华开会,讨论世贸组织(WTO)改革问题。会议并未认同美方有关WTO的主要不满,即所谓WTO规则未能限制中国扰乱市场的行为。但与会者都认为WTO的现状“不具有可持续性”,决定明年1月再次举行会议讨论拟议的改革措施。在美国政府奉行保护主义政策,四处挑起贸易摩擦背景下,加拿大邀请其他成员共商WTO改革大计,再度彰显全球多边体制所面临挑战的严峻程度。

  WTO面临的严峻挑战来自不同方面,一些是长期存在的结构性问题。比如“特殊和差别待遇”。WTO及其前身GATT已走过70年历程,在经济全球化推动下,新兴经济体和发展中国家实现较快发展,在总的经济规模上赶上发达国家水平,因此发达国家希望发展中国家享受的特殊和差别待遇有一个退出机制,但受到广大发展中国家普遍抵制。这不难理解,发展中国家仍然面临各自的困难和挑战,如何退出以及后续的晋升“发达”国家行列,不是一个简单的机制可以解决。1960年的101个中等收入经济体中,只有赤道几内亚、希腊、爱尔兰、以色列、日本、毛里求斯、葡萄牙、西班牙、波多黎各、新加坡、韩国、中国台湾和香港等13个先后进入高收入经济体行列。

  再比如“协商一致”作为一项基本原则,除适用于争端解决机制,还体现在组织章程、总协定及其实践中产生的法律文件以及各回合谈判协议中。这有利于保护各国平等参与,抑制大国主导作用。但在实践中,确实存在公平与效率难以兼顾的问题。

  另外一些是属于发展中的问题。GATT和WTO所建立的推动货物贸易、服务贸易和知识产权等国际贸易主要领域的规则,通过贸易政策审议和争端解决机制加以实施,对促进全球贸易增长发挥了巨大作用。但随着全球化深入推进和技术进步,WTO现行规则没有涉及电子商务、数据流动、投资便捷化、竞争政策、非关税贸易壁垒等新兴贸易议题,也无法协调层出不穷的区域、跨区域自贸协定与WTO基本原则的冲突。争端解决机制是WTO“皇冠上的明珠”、最有成效的全球治理机制,但面对日益增多的贸易争端早已不堪重负。加上美国有意阻挠法官任命,已面临瘫痪。

  这些问题客观存在,对WTO的生存发展产生阻碍,迫切需要加快步伐协商解决。但当前WTO面临的最大挑战来自一个完全不同的方向,即主要贸易大国的单边主义和保护主义。与在其他国际事务中的行为方式一样,美国在WTO体制中一直努力体现自己的“例外”地位。美国一方面主导创立WTO规则体系、坚持在其中发挥主导作用,一方面又保留足够的在规则体系外便宜行事的例外特权。美国构建了一套国内法。当它不愿接受WTO争端解决的结果时,可以依国内法无视WTO的决定。

  此前历届美国政府在动用国内法机制时都比较谨慎,但特朗普政府的政策发生重大变化。特朗普本人和美方高级官员多次批评WTO对美国不公,损害美国利益。美国政府多次正式提出改革WTO方案,并威胁如果达不到预期目的就要退出WTO。更严重的是,美国政府并未按照其对WTO的承诺,遵循WTO框架解决与各国的贸易争端,而是直接启动尘封已久的相关国内贸易法案,动用301、232等条款,对贸易对手加征或威胁加征关税。WTO的主要目的就是降低关税和壁垒。美方以关税为手段调整与贸易对手的关系,是开历史倒车。美国政府加征钢铁关税的理由是“国家安全受到威胁”,被征对象中包括日本、德国等盟国。这是史无前例的。

  WTO改革绕不开中国,也绕不开美国。美国也在积极提案推进改革议程,但它的改革目标明显夹带私心,是冲着中国来的。当前中美在经贸等领域出现严重分歧,中美双边的贸易摩擦也蔓延到了多边体制中。这既增加各方的焦虑,也促进各方加快行动,推进相关改革议程。加拿大邀请其他WTO成员协商是一个有益的步骤。推进WTO改革,急迫的议程在增多,比如因美国阻挠法官遴选而使争端解决机制面临瘫痪、多边一致缺乏效率、谈判功能发挥不充分、裁决超越WTO权限、覆盖新领域的贸易谈判推进缓慢,乃至美欧日等关切的“扭曲市场的行为”等等,都需要协商解决。但这无疑需要时间,也需要遵从大家认同的程序。

  我们必须注意到,尽管WTO面临的挑战来自方方面面,各方的焦虑和担忧不断增长。但美方推行“美国优先”为宗旨的保护主义、单边主义,才是对多边体制和自由贸易的最大现实威胁。推进WTO改革,当然也应首先从维护多边体制、捍卫自由贸易等顺应经济全球化趋势、有利于全球共同繁荣的基本原则入手,不能坐视大国单边主义动摇世界贸易的基础。(作者分别是中国社会科学院和平发展研究所副所长、助理研究员)

责编:杨阳
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